移動的“護身符”
——解讀GATS《關于電信服務的附件》

中國移動珠海分公司 趙健　2002/04/19

　　伴隨國內電信改革進程，公共電信傳輸網劃歸傳統(tǒng)電信運營商，并成為制約移動通信運營商發(fā)展的基礎網絡設施。WTO《服務貿易總協(xié)定》中的《關于電信服務的附件》專門就公共電信傳輸網絡和服務的平等接入使用權利作出了規(guī)定。本文從國內移動運營商的角度，對該附件進行解讀，剖析隨著中國入世承諾的逐步兌現(xiàn)，新法規(guī)環(huán)境給國內移動運營商帶來的權利和義務。

　　《服務貿易總協(xié)定》（以下簡稱GATS）是世界貿易組織（WTO）的前身關貿總協(xié)定（GATT）在烏拉圭回合談判通過的管理全球服務貿易的多邊協(xié)議，約束著包括金融、電信、航空、會計等諸多領域的服務貿易。

　　GATS的法律文本由一個序言、6個部分（共29條）和8個附件組成。《關于電信服務的附件》（以下簡稱《電信附件》）是GATS的8個附件之一，它主要就保證成員方使用它國公共電信傳輸網絡及服務的權利作了補充規(guī)定。

　　我國加入WTO關于開放電信市場的承諾中，電信運營業(yè)只允許以中方控股合資的方式進入，因此GATS框架有關電信服務的規(guī)則除了是規(guī)范國際電信服務貿易的國際貿易法規(guī)，更大的意義在于它將成為監(jiān)管國內（合資）運營商的國內電信法規(guī)。中國在《電信附件》所承擔的義務，將使國內（合資）網絡運營商原則上獲得平等接入使用公共電信傳輸網絡和服務的權利。

　　我國在郵電體制改革前，郵電通信作為社會公共部門，公共電信傳輸網由國家壟斷控制。在政企分開和兩次電信拆分重組后，公共電信傳輸網劃歸傳統(tǒng)運營商——中國電信（南方電信）和中國網通（北方電信）。移動運營商——中國移動和中國聯(lián)通在自建傳輸網絡還沒到位前還需要租用公共電信傳輸網絡，以支撐移動通信網的運營。電信重組使運營商從“一家人”走向“涇渭分明”，隨著競爭的白熱化，公共傳輸網就成了控制在傳統(tǒng)運營商手上的稀缺資源，成為制約移動通信運營商發(fā)展的基礎網絡設施。

　　隨著運營商間因基礎傳輸接入和互聯(lián)互通引起的摩擦不斷增加，《電信附件》所描述的平等接入機制和法規(guī)環(huán)境自然成為移動運營商熱切期望的理想狀態(tài)。對于國內移動運營商來說，隨著中國入世承諾的逐步兌現(xiàn)，《電信附件》將給它們帶來什么樣的法規(guī)環(huán)境、權利和義務呢？

　　《電信附件》可以說是專門針對公用電信傳輸網和規(guī)范公用電信傳輸服務運營者行為的，其中７則條款涵蓋了目標、范圍、定義、透明度、公共電信傳輸網及其服務的接入使用、技術合作以及有關國際組織和協(xié)議等方面，核心內容是要求每一成員應保證任何其他成員的任何服務提供者可按照合理和非歧視的條款和條件接入使用其公共電信傳輸網絡和服務，以提供其電信開放承諾減讓表中包括的服務�！峨娦鸥郊�》的具體原則和內容包括：

目標

　　該條款主要解釋了制訂《電信附件》的目的: 電信服務部門不僅是社會經濟活動中的一個獨立部門，而且還為其他經濟部門提供基本的信息傳輸手段。公用電信傳輸網不但是運營基礎電信服務和增值電信服務所需的基礎網絡設施，也是支持其他部門如銀行業(yè)和計算機業(yè)服務的基本信息傳輸手段。一旦公共電信傳輸網絡和服務的接入達不成協(xié)議，其他服務種類的市場準入承諾就會因缺少傳輸信息手段而無法兌現(xiàn)。

范圍

　　該條款規(guī)定了《電信附件》適用范圍是所有影響接入使用公共電信傳輸網絡和服務的措施，條款不適用于影響電臺或電視節(jié)目的電纜或廣播播送的措施，也不得解釋為要求成員在其減讓表規(guī)定之外授權其他成員的服務提供者建立、建設、收購、租賃、經營或提供電信傳輸網絡或服務，不得解釋為要求成員（或要求成員責成其管轄范圍內的服務提供者）建立、建設、收購、租賃、經營或提供未對公眾普遍提供的電信傳輸網絡或服務。

定義

　　該條款對電信、公共電信傳輸網絡、公共電信傳輸服務、公司內部通信進行了定義。除“公司內部通信”是一個全新概念之外，前三者的定義基本符合人們通常的理解。公司內部通信是指公司內部或與其子公司、分支機構、附屬公司進行的通信。該條款指出，“子公司”、“分支機構”和適用的“附屬公司”應由成員自行定義。我國在入世服務貿易水平承諾中專門就此做了說明：“由于國內法規(guī)未有明確的外國企業(yè)分支機構法律定義，除非在具體分部門中另有說明，對于外國企業(yè)在中國設立分支機構不作承諾�！迸c此對應，我國在電信服務部門承諾表中并沒有對電信服務的外企分支機構作出額外說明，同時我國電信服務的市場準入必須以中方控股的合資方式進行。因此，在我國電信服務部門中不存在涉及外國運營商分支機構的跨國公司內部通信問題。

透明度

　　該條款指出，每一成員應保證可公開獲得影響接入使用公共電信傳輸網絡和服務條件的有關信息，包括: 服務的收費及其他條款和條件，此類網絡和服務的技術接口規(guī)范，負責制訂和采用影響接入使用標準的機構的信息，適用于終端連接或其他設備的條件及可能的通知、注冊或許可要求。

　　對于移動通信運營商，可能使用的電信傳輸網絡和服務包括傳輸電路（各種類型的有線電纜、無線、衛(wèi)星）設施或傳輸容量，話音、信令傳輸服務和數(shù)據(jù)傳輸服務，影響接入使用這些基礎設施和服務的透明度信息。這些信息包括: 傳輸電路收費，話音傳輸和數(shù)據(jù)傳輸服務收費，傳輸電路接口規(guī)范，話音和數(shù)據(jù)傳輸服務質量標準，有關的國際標準化機構信息，終端連接細則、維護界面，使用這些傳輸設施、容量和服務的許可要求等。根據(jù)透明度條款，電信傳輸網絡和服務運營商應保證以上信息被提供和可公開獲得。

公共電信傳輸網絡和服務的接入使用

　　保證公共電信傳輸網絡和服務的接入使用有以下五方面含義：

　　第一，每一成員應保證其他成員的服務提供者可按照合理的和非歧視（指最惠國待遇和國民待遇）的條款和條件接入使用其公共電信傳輸網絡和服務，以提供其減讓表中包括的服務。從這個意義上，國內（合資）運營商原則上享有平等接入使用公共電信傳輸網絡和服務的權利。

　　第二，每一成員應保證任何其他成員的服務提供者可接入使用其境內或跨境提供的任何公共電信傳輸網絡或服務，包括專門租用電路。具體到移動通信，應允許移動運營商購買、租用和使用接入公共電信傳輸網絡和服務所必需的網絡接口設備作連接終端或提供服務用途，允許將自建或租用的傳輸電路與公網（PSTN）或其他運營商網絡互聯(lián)互通。除了保證公眾可普遍使用電信傳輸網絡和服務所必需的情況外，允許其在提供任何移動通信服務時使用自己規(guī)定的操作規(guī)程。

　　第三，各成員方應確保其他成員方的服務提供者可使用公共電信傳輸網絡和服務，在其境內和跨境進行信息交流，包括該服務提供者的企業(yè)內部通信，以及獲得任何成員方境內的數(shù)據(jù)庫或其他機器可讀形式儲存的信息。成員方如要出臺對此有重大影響的新措施，需要通知其他成員方并按《服務貿易總協(xié)定》規(guī)定的程序進行磋商，但這不影響成員方采取不構成對服務貿易的不合理歧視或潛在限制的必要措施，以確保信息的安全和保密。

　　我國通信運營不存在跨境公司的內部通信問題。在移動通信中，境內或跨境傳送的信息除了基礎的端對端話音和數(shù)據(jù)信息外，還有移動通信獨有的控制信令信息。移動通信因為具有通信終端移動性、用戶識別代碼（SIM卡）和終端分離的特點，網絡結構中存在一些專門用于管理通信終端（手機）移動漫游、用戶設備識別的數(shù)據(jù)庫，包括歸屬位置寄存器（HLR）、登記位置寄存器（VLR）、鑒權中心（AUC）、設備識別寄存器（EIR）等，這些數(shù)據(jù)庫在組網結構中可靈活地分散或集中放置，甚至可以由多個運營商共享或跨境放置，傳送這些數(shù)據(jù)庫之間的交互信令就屬于條款要求保證的傳送內容。另外，移動通信增值業(yè)務所涉及的數(shù)據(jù)庫訪問或以機器可讀形式存儲的數(shù)據(jù)，在確保電信管理部門要求的信息安全和保密的前提下，也在該條款保證傳送的信息之列。

　　第四，雖然各成員方應無條件地允許其他成員方服務提供者接入使用公共電信傳輸網絡和服務，但在保障公共電信傳輸網絡和服務提供者的普遍服務責任，保護公共電信傳輸網絡或服務的技術完整性，或保證任何其他成員的服務提供者不提供該成員減讓表中承諾所允許之外的服務等情況下，一成員方可以對接入使用公共電信傳輸網及其服務規(guī)定一定的條件，包括: 限制服務的轉售或共享使用，要求使用特定的技術接口、接口協(xié)議進行互聯(lián)，要求服務互操作性達到國際電信服務標準化的目標要求，終端和其他網絡接口設備的選型和與網絡連接的技術要求，限制與此類網絡或服務互聯(lián)，或限制與另一服務提供者互聯(lián)等。

　　根據(jù)該條款，公共電信傳輸網絡運營者可以出于保障普遍服務責任、保護傳輸網技術完整性和保證服務提供范圍等原因，實施上述限制措施。這就要求國內移動運營商一方面注意在公共電信傳輸網的接入使用中不要超出以上保護的范圍，另一方面需要熟悉限制的使用條件，避免公共傳輸網絡運營者濫用條款對公共電信傳輸網絡的接入使用作出限制。

　　第五，發(fā)展中國家成員方可根據(jù)其發(fā)展水平，在接入使用公共電信傳輸網絡及服務方面維持合理的條件，以提高其國內通信設施水平和服務能力，增強其對國際電信服務貿易的參與，這些條件應在其承諾表中詳細說明。我國在電信服務貿易承諾表中并未開列接入使用公共電信傳輸網絡及服務的額外條件，因此國內移動運營商無需考慮本條款對國內電信服務的適用。

技術合作

　　該條款的宗旨是通過加強技術合作，包括各成員國及其網絡、服務提供者參與國際和區(qū)域組織的發(fā)展計劃，支持各國尤其是發(fā)展中國家發(fā)展高效和先進的電信基礎設施，增強其國內電信服務能力，促進發(fā)展中國家在國際、區(qū)域和次區(qū)域的各級電信合作和與國際組織的合作，使發(fā)展中國家獲得有關電信服務以及電信和信息技術發(fā)展情況的信息。該條款還指出，應該向最不發(fā)達國家提供機會，鼓勵外國電信服務提供者在技術轉讓、培訓和其他活動方面為其提供幫助。

　　該條款實質上是GATS第四條“發(fā)展中國家進一步參與”在電信服務領域的具體實現(xiàn)�！鞍l(fā)展中國家”一直是我國在入世談判中的堅決定位，目的就是利用“發(fā)展中國家進一步參與”原則為我國服務貿易爭取有利地位，國內電信管理者、運營商都應該充分利用該條款的原則，通過加強電信技術方面的合作，發(fā)展本國電信服務。

與國際組織和協(xié)定的關系

　　該條款實際上是各成員在電信網絡和服務的全球兼容性和互操作性方面達成國際標準重要性的一種共識，承諾通過有關國際機構的工作，包括國際電信聯(lián)盟和國際標準化組織，促進此類標準。條款還明確了政府和非政府組織、協(xié)定，特別是國際電信聯(lián)盟在保證國內和全球電信服務的有效運營方面所起的作用。各成員應作出適當安排，就《電信附件》實施過程中產生的事項與此類組織進行磋商。

　　以往全球兼容性和互操作性國際標準的制訂過程，一般是由各國電信管理部門根據(jù)本國電信網絡的管理、技術、發(fā)展要求，提出適合本國網絡實際的技術體制。隨著電信監(jiān)管機構的獨立性加強，對技術、網絡、應用等因素的考慮就更多地交由電信運營商和設備制造商參與，這種趨勢在第三代移動通信標準的制訂過程中尤為明顯。中國移動運營商憑借其網絡和用戶規(guī)模的優(yōu)勢，牽頭成立的運營者融合組織（OHG），引導第三代移動通信標準的發(fā)展方向，促進了寬帶CDMA FDD的技術融合。國內設備制造商大唐電信基于SCDMA技術提出的TD-SCDMA被國際電聯(lián)正式采納為第三代移動通信標準之一，標志著我國在國際電信制式標準問題上有了自己的發(fā)言權。利用該條款的原則，移動運營商面對通信技術發(fā)展的日新月異和自身網絡規(guī)模、技術實力的日漸壯大，要積極參與融入到電信國際組織與協(xié)定的活動中，爭取形成有利自身技術體制的兼容性和互操作性國際標準。

　　總體來講，《電信附件》平衡了成員平等接入市場與監(jiān)管機構、基礎傳輸網絡運營商維持公眾服務之間的要求，保證了電信運營商平等接入使用公共電信傳輸網絡和服務的權利。面對基礎傳輸資源匱乏的現(xiàn)況，目前中國移動、中國聯(lián)通等國內移動運營商正加緊建設自已的傳輸網。國內移動通信運營商，現(xiàn)階段作為公共電信傳輸網絡的接入使用者，要充分利用GATS《電信附件》承諾的法規(guī)環(huán)境和權利，擺脫基礎傳輸設施構成的隱性壁壘，爭取公平的競爭環(huán)境。在自建傳輸網絡完善后，國內移動運營商將面臨由使用者向提供者的角色轉變，也要充分熟悉《電信附件》所規(guī)定的約束、義務和限制條件的適用，以保障電信傳輸網絡的普遍服務義務和技術完整性，為電信運營業(yè)和其他服務部門使用者提供可平等獲得的電信傳輸平臺。

計算機世界報　2002/04/19